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Wer mit Nein stimmt,

sagt Ja zu Stuttgart 21

Hintergründe zur Volksabstimmung

in Baden-Württemberg

 Am 27. November 2011 findet in Baden-Württemberg eine Volksabstimmung über das um­strittene Bahnprojekt „Stuttgart 21“ statt. Zum zweiten Mal in der Geschichte des Bundeslan­des werden damit die Bürger an die Urne gerufen, um über eine Sachfrage zu ent­scheiden. 

Volksabstimmungen in der Landesverfassung

 Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg vom 11. November 1953 sieht ausdrück­lich die Möglichkeit zu Volksbegehren und Volksabstimmungen vor: 

Artikel 59

(1) Gesetzesvorlagen werden von der Regierung, von Abgeordneten oder vom Volk durch Volksbegehren eingebracht.
(2) Dem Volksbegehren muss ein ausgearbeiteter und mit Gründen versehe­ner Ge­setzentwurf zu Grunde liegen. Das Volksbegehren ist zu Stande ge­kommen, wenn es von mindestens ei­nem Sechstel der Wahlberechtigten ge­stellt wird. Das Volks­begehren ist von der Regierung mit ihrer Stellungnahme unverzüglich dem Land­tag zu unterbrei­ten.

(3) Die Gesetze werden vom Landtag oder durch Volksabstimmung beschlos­sen. 

Artikel 60

(1) Eine durch Volksbegehren eingebrachte Gesetzesvorlage ist zur Volksabstimmung zu brin­gen, wenn der Landtag der Gesetzesvorlage nicht unverändert zustimmt. In diesem Fall kann der Landtag dem Volk einen eigenen Gesetzentwurf zur Entscheidung mitvorlegen.

(2) Die Regierung kann ein vom Landtag beschlossenes Gesetz vor seiner Verkündung zur Volksabstimmung bringen, wenn ein Drittel der Mitglieder des Landtags es beantragt. Die an­geordnete Volksabstimmung unterbleibt, wenn der Landtag mit Zweidrittelmehrheit das Ge­setz erneut beschließt.

(3) Wenn ein Drittel der Mitglieder des Landtags es beantragt, kann die Regierung eine von ihr eingebrachte, aber vom Land tag abgelehnte Gesetzesvorlage zur Volksabstimmung brin­gen.

(4) Der Antrag nach Absatz 2 und Absatz 3 ist innerhalb von zwei Wochen nach der Schluss­abstimmung zu stellen. Die Regierung hat sich innerhalb von zehn Tagen nach Ein gang des Antrags zu entscheiden, ob sie die Volksabstimmung anordnen will.

(5) Bei der Volksabstimmung entscheidet die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Das Gesetz ist beschlossen, wenn mindestens ein Drittel der Stimmberechtigten zustimmt.

Der Weg zu einer Volksabstimmung kann also entweder über ein Volksbegehren oder über den Antrag von einem Drittel der Landtagsabgeordneten führen. Für die Verbindlichkeit des Ergebnisses kommt neben der Mehrheit der abgegebenen Stimmen auf die Höhe der Wahlbe­teiligung an, da insgesamt mindestens ein Drittel der Stimmberechtigten zustimmen muss. 

Volksabstimmungen in der Geschichte Baden-Württembergs

 Die Abstimmung zu Stuttgart 21 ist die zweite Volksabstimmung in Baden-Württem­berg. Die erste Volksabstimmung hatte vor 40 Jahren am 19. September 1971 ausge­löst durch ein Volksbegehren für die vorzeitige Auflösung des damaligen Land­tages stattge­funden. Es ging dabei um die umstrittene kommunale Gebietsreform. Bei einer Wahlbeteili­gung von nur 16 Prozent scheiterte die Volksabstimmung 1971, weil der vorgelegte Gesetzent­wurf statt des er­forderlichen Drittels nur die Zustimmung von 8,6 Prozent der Stimmberech­tigten er­hielt. Von den Abstimmenden hatten 54,4 Prozent mit Ja und 45,6 Prozent mit Nein gestimmt. 

Das Land Baden-Württemberg verdankt seine Entstehung selbst drei Volksabstim­mungen. Diese fanden 1951 über die Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes in den bis dahin ge­trennten Südwestsaaten Württemberg-Baden, Württemberg-Hohen­zollern und Baden statt. Für eine solche „Neugliederung des Bundesgebietes“ schreibt das Grundgesetz in Artikel 29 einen Volksentscheid vor. Am 9. Dezember 1951 nahmen daran in allen drei Ländern 58,8 Prozent der Stimmberechtigten teil, davon stimmten 69,7 Prozent für den neuen Südweststaat. Da es aber in Baden eine Mehrheit gegen ein gemeinsames Bundesland gegeben hatte, ent­schied das Bundes­verfassungsgericht 1956, dass dort über den Verbleib im inzwischen ge­meinsamen Bundesland erneut abgestimmt werden durfte. Dazu kam es dann erst am 7. Juni 1970. Es nahmen 62,6 Prozent der Abstimmungsbe­rechtigten in Baden teil und entschieden sich mit übergroßer Mehrheit (81,9 Prozent) für den Verbleib bei Baden-Württemberg. 

Der Weg zur Volksabstimmung über Stuttgart 21

 Zur Volksabstimmung über Stuttgart 21 kommt es nicht durch ein Volksbegehren, son­dern über den zweiten in der Landesverfassung vorgesehenen Weg, d.h. auf An­trag von einem Drittel der Landtagsabgeordneten. Im Koalitionsvertrag vom Mai 2011 hatten Grüne und SPD als neue Mehrheit nach der Land­tagswahl vom 27. März 2011 festge­halten, dass die Koaliti­onsparteien „unterschiedliche Meinungen zu diesem Projekt“ vertreten und eine Volksabstim­mung darüber – da­mals „bis spätestens Mitte Ok­tober 2011“ - verein­bart.  

Im Koalitionsvertrag heisst es weiter: „Inhalt der Volksabstimmung ist ein Gesetz über die einseitige Kündigung der bestehenden vertraglichen Verpflichtungen des Landes Ba­den-Württtemberg (Ausstiegsgesetz). Bestandteil des zur Abstimmung ge­stellten Gesetzent­wurfes ist dabei auch, welche Kosten auf das Land im Falle eines solches Ausstieges zu­kommen. Ziel der Volksabstimmung ist es, zu einem abschlie­ßenden und befriedenden Urteil über Stuttgart 21 zu gelangen. Grüne und SPD wer­den einen Gesetzentwurf zur Än­derung der Ver­fassung mit dem Ziel einer deutlichen Senkung der Quoren bei Volksab­stimmungen in den Landtag einbringen. Die Volks­abstimmung wird nach Art. 60 der Lan­desverfassung durchge­führt.“ 

Tatsächlich wurde der von der Landesregierung eingebrachte „Gesetzentwurf zur Kün­digung der Finanzierungsverträge zum Bahnprojekt Stuttgart 21“ am 28. Sep­tember 2011 mit einer klaren Mehrheit von SPD, CDU und FDP abgelehnt. Nur die Grünen und vereinzelte Abge­ordnete der SPD stimmten für das Ge­setz. Von den 138 Landtagssitzen entfallen 60 auf die CDU, 36 auf die Grünen, 35 auf die SPD und 7 auf die FDP.

Unmittelbar nach der Abstimmung riefen die Grü­nen zur Unterzeichnung eines Antrages auf Durchfüh­rung einer Volks­abstimmung über das soeben vom Landtag abgelehnte Gesetz auf. 68 der 138 Abge­ordneten des Landtages – d.h. fast alle Abgeordneten von SPD und Grünen – unterzeichneten diesen Antrag. Die Landesregierung machte dann einstimmig von ihrem Recht nach Art 60 Abs 3 der Landesverfas­sung Gebrauch und setzte eine Volksabstimmung für den 27. No­vember 2011 an.  

Von Anfang an wurde dieses Verfahren von Verfassungsrechtlern kritisiert. So ver­wies der frühere Bundesverfassungsrichter Paul Kirchhof darauf, dass das Projekt ei­ner „Bahntrassen­führung von Bratislava nach Paris über deutsches Gebiet“ unter die Gesetzge­bungskompetenz des Bundes falle. Andere Kritiker bemängelten, dass rechtsgültige ge­schlossene Verträge nicht einseitig durch politische Beschlüsse auf­gehoben werden kön­nen, da hier das Kontinui­tätsprinzip gelte. Eingewandt wurde auch, dass eine Volksabstim­mung zu Stuttgart 21 künst­lich herbeigeführt werde, da viele Landtagsabge­ordnete für den Beschluss des Landtages ge­stimmt hatten, gegen den sie dann eine Volksabstimmung bean­tragten. Tatsächlich handele es sich in der Landesverfassung beim Recht von Landtagsabge­ordneten, eine Volksabstimmung zu beantragen, um ein Minderheitenrecht. 

Die Volksabstimmung am 27. November 2011

 Am 27. November 2011 sind ca. 7,6 Millionen Bürgerinnen und Bürger in Baden-Württem­berg stimmberechtigt. An der Volksabstimmung darf teilnehmen, wer am Abstim­mungstag zum Landtag wahlberechtigt ist. Bei einer Landtagswahl sind die Bürger wahlberechtigt, die Deut­sche im Sinne von Art. 116 Abs 1 des Grundgesetzes sind, am Wahltag das 18. Lebens­jahr vollendet haben, seit mindestens drei Mona­ten in Baden-Württemberg wohnen (Stichtag 27. August 2011), nicht durch Gerichtsent­scheid vom Wahlrecht ausge­schlossen sind und im Wählerverzeichnis ihrer Heimat­gemeinde geführt werden. 

Ein Antrag von Grünen und SPD, das von der Landesverfassung vorgeschriebene Quorum von einem Drittel auf ein Fünftel der Stimmberechtigten zu senken, erreichte nicht die not­wendige verfassungsändernde Zwei­drittelmehrheit im Landtag und wurde abgelehnt.  

Es müssen also bei der Volksabstimm­ung am 27. November 2011 etwas mehr als 2,5 Millio­nen Bürger mit "Ja" stimmen, damit das vom Landtag mit großer Mehrheit abgelehnte Aus­stiegsgesetz dennoch gültig wird. Auf die Grünen, die als einzige Partei Stuttgart 21 geschlos­sen ablehnen, entfielen bei der Landtagswahl am 27. März 2011 bei einer Wahlbeteiligung von 66,3 Prozent etwa 1,2 Millionen Stimmen. 

Verwirrende Abstimmungsfrage

 Von hoher Bedeutung für den Ausgang von Volksabstimmungen ist die Formulierung der Ab­stimmungsfrage. Die Landesverfassung schreibt vor, dass über die vom Landtag abgelehnte Gesetzesvorlage abgestimmt werden muss und legt fest: „Bei Volksabstim­mungen wird mit Ja oder Nein gestimmt“ (Art. 26 Abs. 5). Deshalb steht am 27. November 2011 das vom Landtag abgelehnte S-21-Kündigungsgesetz zur Abstimmung. 

Die Frage auf dem Abstimmungszettel lautet also: „Stimmen Sie der Gesetzesvor­lage „Ge­setz über die Ausübung von Kündigungsrechten bei den vertraglichen Verpflichtung­en für das Bahnprojekt Stuttgart 21 (S-21-Kündigungsgesetz)“ zu ?“  

Es fol­gen die erläuternden „Hinwei­se“: „Mit Ja stimmen Sie für die Verpflichtung der Lan­desregierung, Kündigungsrechte zur Auflösung der vertraglichen Vereinbarungen mit Finan­zierungspflichten des Landes bezüglich des Bahnpro­jektes Stuttgart 21 auszuüben.“ bzw. „Mit Nein stimmen Sie gegen die Verpflichtung der Landesregierung, Kündi­gungsrechte zur Auflösung der vertragli­chen Vereinbarungen mit Finanzierungsp­flichten des Landes bezüg­lich des Bahnprojektes Stuttgart 21 auszuüben.“ 

Damit entsteht die merkwürdige Situation, dass mit Nein stimmen (also das S-21-Kündi­gungsgesetz ablehnen) muss, wer Ja zum neuen Bahnhof sagt. Mit Ja muss stimmen (also dem S-21-Kündi­gungsgesetz zustimmen), wer den Bahnhof verhindern will. Ohne Zweifel ent­steht dadurch eine gewisse Verwirrung bei den Abstimmungs­berechtigten. 

Ob von der Volksabstimmung das von der Landesregierung erhoffte „abschließende und be­friedende Urteil“ zu Stuttgart 21 ausgehen wird, darf bezweifelt werden. Insbe­sondere die Gegner des Projektes stellen schon jetzt die in der Landesverfassung festge­legten Spielregeln in Frage: Politisch entscheidend sei nicht die Höhe der Wahlbeteili­gung, sondern die Mehrheit der abgegebenen Stimmen.

Die Landesverfassung legt aber bewusst ein Zustimmungsquorum von mindestens einem Drittel der Stimm­berechtigten fest, weil Volksabstimmungen Beschlüsse des durch Wahlen legitimierten Landtages aufheben können. Eine akzeptierte Bindungswirkung könnten Volksabstimmungen aber nicht entfalten, wenn dort die Entscheidungsbefugnis bei wesentlich weniger Stimmbe­rechtigten läge als bei allgemeinen Wahlen.